中国自1998年开始针对垄断行业进行以分拆为基本思路的改革重组以来，垄断行业曾一度焕发生机，但也一度陷于混乱。由于现行改革只是在市场结构方面做文章，现在看来局限性很大。经验证明，只有从产权结构、治理结构、市场结构、监管结构等方面进行系统设计，多管齐下，才能使垄断行业走向可持续发展的轨道。
  
产权结构：相对控股优于绝对控股

    垄断行业直到今天基本都是国有企业一统天下，而且基本上是清一色的国有独资公司形式。垄断行业暴露出来的诸多问题基本上都是和传统企业制度相关的。所以把板子打在"垄断"上只是看到了问题的表层，并没有触及问题的实质。

    统计表明，以效率指标、周转指标、技术创新投入、新产品开发指标以及各种盈利指标等9个典型指标来看，母公司为国有独资公司的企业集团的业绩表现几乎都是最差的：9个指标中有7个指标表现最差，明显低于其他类型的企业集团，另外两个指标（研究与开发费用与主营业务收入比率、新产品销售收入与营业收入比率）排名倒数第二。而母公司为国有企业的企业集团，1项指标（新产品销售收入与营业收入比率）排名倒数第一，有5个指标排名倒数第二，其他指标基本上居于中间。由此可以充分说明，母公司为国有企业和国有独资公司的企业集团，经济效益和财务业绩的综合表现是最差的，也充分说明了国有企业和国有独资公司在产权结构上的弊端。

    国有企业和国有独资公司的产权结构从根本上决定了垄断行业的绩效。所以，垄断行业改革必须首先进行产权结构的改革，从集团母公司层面着手进行以混合所有制为目标的改制。混合所有制涉及控股权问题。在股权分散的条件下，即使是国有相对控股，也可以起到"四两拨千斤"的带动引导作用。而且，从对企业集团的实证考察结果看，国有相对控股的经济绩效从各方面指标都要比国有绝对控股优越得多。在北京市，国有相对控股比国有绝对控股的的优越性要尤为明显。所以，我们提出，从国有独资走向国有相对控股的混合所有制是垄断行业企业改革的根本之路。

    理顺人事管理是完善法人治理结构的关键

    产权结构的变化必然带来治理结构的变化。垄断行业的国有独资公司走向国有相对控股以后，垄断行业的企业治理结构将得以改进。在垄断行业，由于母公司几乎为清一色的国有企业和国有独资公司，其母公司负责人由上级行政部门任命和内部管理受上级行政部门干预的情况更要严重得多。有的政府部门既向企业派董事、董事长，还要管理经理、副经理，搞乱了公司内部的权责关系：有的企业董事长、总经理一人兼，董事会不能有效监督经理，在避免企业"领导班子"内部矛盾的同时失去了制衡；有的董事会成员与经理、副经理高度重合，虽然避免了"两张皮"的问题，却使董事会被经理班子控制，董事会形同虚设；有的董事会对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算。民主、科学的决策机制没有形成，各位董事对股东的信托责任没有落实。有的把公司分权制衡体制看成"董事会领导下的经理负责制"，未经董事会授权，董事长处处以"法人代表"和"一把手"自居，要事事"领导"总经理，扰乱了公司的责任体制；有的国有独资企业甚至只有董事长而没有董事会。另外，该类企业的主要领导人都是由国务院或国资委直接任命，属于准政府官员，很大一部分就是直接由部长、副部长直接转化而来。这类企业领导人更多的是对政府负责，而不是对市场和企业负责，导致企业行为更多地带有"官商"特征。诸如此类的不规范运作现象，可以说无一不是与政府主导的单边治理结构有关。

    理顺人事管理是垄断行业建立规范的法人治理结构的一个关键。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，要"积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制，把组织考核推荐和引入市场机制、公开向社会招聘结合起来，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来"。

    在这里，需要说明的是，市场对建立比较准确的经营者评价和筛选机制具有基础性的作用。因为有效的市场可以比较准确地传递有关企业及其经营者素质和能力的信息。如在资本市场上，并购活动将会促进董事会不断提高决策水平和决策效率，否则不断失误的决策和低效率的管理水平将会促使外部潜在投资者将并购的目标瞄准该类企业。而一旦并购成功，新的控股者首先就要改组董事会，进而重新聘任经理阶层。事关自己的信誉和人力资本市场价值，董事和经理哪有不努力的道理？所以，资本市场、劳动力市场能够对董事和经理起到比较客观的评价作用。
 

   并不是一拆就灵

    借鉴石油、军工、有色金属等特殊行业的改革思路，1998年以来，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断产业主要采取了分拆的改革思路。具体分拆办法包括纵向分拆、横向分拆以及横纵双向分拆。其中，电信、电力是横纵双向分拆，属于最严厉的分拆措施。铁路主要是在系统内部实行纵向分拆，民航改革的思路主要是重组。这种旨在通过分拆来引入竞争机制的改革模式虽然有一定成效，但并没有从根本上达到有效竞争的目的。对不属于自然垄断业务的可竞争环节实行纵向分拆，剥离出去，是正确的。但对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行"条条分解"，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除"交叉补贴"现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个"综合垄断商"变成了几家"专业垄断商"，因为各个"专业垄断商"分属不同的目标市场。所以，如果实行纵向分拆，必须在每个专业领域再拆成几家业务一致的厂商，才有助于竞争。我国对电信领域的纵向分拆的效果就是如此。

    关于真正自然垄断业务的横向分拆，目前我国的思路就是按照地域进行分拆，如电信市话和电网的南北分拆法、石油行业"南北海"分拆法。这种分拆虽然有助于标尺竞争，但如果分拆后的厂商彼此不能互相进入，等于是"划江而治"，垄断依旧。所以，有必要重新审视检讨目前的分拆式改革思路，探讨塑造若干家彼此业务重合的综合运营商有效竞争模式。要动态地保持有效竞争格局，必须放松进入管制，特别是行政性和歧视性的进入管制，允许民营资本和外商资本进入自然垄断产业领域。而且，应该实质上取消对民营资本的"非国民待遇"和外商资本的"超国民待遇"做法，凡是对外商能够开放的产业领域应该首先对民营资本开放。

    警惕监管失效

    在自然垄断产业领域，从政府干预走向政府监管是一大进步。"市场失效"使得政府监管成为必要。但同样要注意的是"监管失效"，即监管成本大于监管收益，使得监管得不偿失。监管中的"俘虏"理论和"利益集团"理论说的就是这个意思。西方发达国家一个多世纪的监管历史也充分展示了这一道理。

    在向来崇尚"制度社会"的西方国家尚且如此，而在一向特别注重"乡土社会"和"人情社会"的中国，我们更不能指望政府监管比政府干预更能体现"三个代表"。而令人担忧的是，在政府机构精兵简政的同时，众多政府部门又以政府监管机构的身份再现。难道有一个特殊行业就需要一个特殊的监管机构吗？

    在金融领域，银监会、证监会、保监会等监管机构一个接一个地成立；在电力领域，撤销了电力部，成立了电监会。更有人主张，要在现有有关政府部门的职能基础上分离并成立电信管制委员会、铁路管制委员会等等。照这样改革的话，每一个行业，都既有一个主管部门，又有一个监管部门，政府部门岂不是越改越多？自然垄断产业领域，国外的趋势是放松监管，我国似乎是加强监管的趋势，这样岂不是与改革的初衷背道而驰。

    笔者在此建议：第一，尽可能少设立监管部门，能不监管就不监管。第二，在不得不监管的领域，最好成立综合性的监管部门，如能源监管委员会、运输监管委员会等，而不是在每一种能源领域和运输领域分别处理相应的专业监管委员会。第三，在监管内容上，重点加强社会性监管，减少经济性监管。第四，在经济性监管上，主要实行激励性监管，慎用非对称监管；主要实行秩序和接入价格监管，慎用歧视性进入壁垒监管。

    总之，我国自然垄断产业改革还只能说是刚刚开始，而且进展不一，问题丛生。面对加入wto后日益严峻的挑战，我国应该主动出击，加快和深化自然垄断产业改革，使自然垄断产业焕发生机活力，使之成为我国21世纪经济增长的新亮点。

    （作者系首都经贸大学工商管理学院院长，教授，博士生导师）